Временная финансовая администрация примеры введения. Муниципальное банкротство

Дело начиналось банально. Пришли к нам убеленные сединами строители, пожаловались: кинул нас генподрядчик при строительстве объектов в соседней области.
Начали работу, выяснили: действительно, живет в ЕАО заслуженный милицейский пенсионер, умеющий выигрывать торги по размещению государственных и муниципальных заказов на территории отдельно взятого субъекта. Но то ли он часто свои обязательства не пунктуально выполнял, то ли с руководством поссорился, но платить ему перестали хронически.

Мы ему - отдай 11 условных единиц за строительство котельных в муниципальных образованиях по исполнительным листам, а он нам - да у меня самого таких листов на 30 штук, муниципалы со мной рассчитаются - отдам. Проверили, ну нет ничего существенного из активов у «дядьки», а тут он начал нам ласково так переуступку своих долгов предлагать.

Ветераны мои активно закивали: давай, мол, мы областную администрацию знаем, деньги сами у них «вынем». Сказано - сделано, выбрали наиболее крупного публичного должника, провели за его счет уступку и стали ждать расчетов от казначейства, как «с моря погоды», но...

Но тут «проснулся» губернатор и «оттаранил» в местный арбитражный суд заявление о введении у нашего нового муниципального должника временной финансовой администрации.

В итоге, ходили мы по судам года полтора, пока с этим «неизвестным науке зверем» вопрос решали, добиваясь, чтобы у казначейства основания игнорировать судебные акты отпали.

Собственно, ключевые судебные акты по данному вопросу и предлагаются вниманию читателя. Дело примечательно решением вопросов:

О процессуальном статусе кредитора в производствах о финансовом оздоровлении публичных образовании;
- о сроках, на которые могут вводиться временная финансовая администрация и план финансового оздоровления.

Документы

Все документы в данном разделе доступны только профессиональным участникам портала, имеющим .

Для доступа к документам необходимо авторизоваться

Основания и порядок введения временной финансовой администрации

Комментарий к статье 168.2 БК РФ:

Поскольку эффективное осуществление государственной власти в Российской Федерации невозможно без соблюдения принципов федерализма и демократии, большое значение имеет четкое определение оснований и порядка такого временного осуществления полномочий в финансовой сфере.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации подается в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в Высший Арбитражный Суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Следовательно, временная финансовая администрация вводится в субъекте Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в муниципальном образовании - решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 168.2 БК РФ временная финансовая администрация в субъекте Федерации вводится решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при осуществлении по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Но в настоящее время такая категория дел в законодательстве не выделена. В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации есть глава 28 "Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)", но положения этой главы не регулируют отношений, связанных с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов. В случае отнесения органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления к категории юридических лиц это положение не может применяться к неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), так как недостаточность бюджетных средств - эта задолженность относится к бюджету (публично-правового образования), а не к органу власти. Следовательно, необходимо предусмотреть в Арбитражном процессуальном кодексе процедуру рассмотрения дел о введении временной финансовой администрации.

Из смысла статьи также непонятно, кто будет инициировать подачу иска о восстановлении платежеспособности субъектов Федерации, можно предположить, что это кредиторы субъекта Федерации. В связи с этим в настоящий момент появляются предложения о том, чтобы предусмотреть инициирование этого процесса любым заинтересованным лицом, с возможностью для Правительства Российской Федерации как самому инициировать решение этих вопросов, так и в любой момент включиться в процесс с ходатайством о введении временной финансовой администрации. Но, как замечают многие исследователи, такие предложения опасны, поскольку субъект Российской Федерации является не простым субъектом права, а государственным образованием, выполняющим социальную функцию. Очевидно, что частные либо иностранные кредиторы не обязаны учитывать это обстоятельство и будут стремиться к удовлетворению собственных интересов. В законодательстве следует установить строго ограниченный круг лиц - инициаторов данной процедуры.

Согласно п. 1 ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года. В статье не закреплен порядок установления срока, по-видимому, он должен определяться решением арбитражного суда. Следует заметить, что временная финансовая администрация не может быть введена на полный финансовый год, кроме случая, если введение временной финансовой администрации не будет осуществлено к концу предыдущего финансового года. Но в последнем случае она не может сама формировать бюджет субъекта Федерации (муниципального образования), что неоднократно отмечалось в научной литературе, представляется, что положения Бюджетного кодекса в этой части должны быть скорректированы.

Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ решение о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 настоящего Бюджетного кодекса и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Важным условием введения временной финансовой администрации является выполнение бюджетных обязательств по федеральному бюджету перед бюджетами соответствующих субъектов Федерации. В этой связи необходимо предположить, что основным препятствием для введения временной финансовой администрации должно являться не любое неисполнение федеральных бюджетных обязательств, а именно такое неисполнение, которое повлияло на возможность исполнить бюджетные обязательства на уровне соответствующего субъекта Федерации, что и привело к их неисполнению в объеме, достаточном для введения временной финансовой администрации.

В рассматриваемом п. 3 ст. 168.2 БК РФ речь идет о неисполненных в установленные сроки долговых обязательствах субъекта Российской Федерации из-за просроченной задолженности. В соответствии со ст. 112.1 под просроченной задолженностью понимается задолженность субъекта Российской Федерации, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В этой же статье в п. 2 определяется объем (размер) просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта Российской Федерации, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Что касается муниципальных образований, решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 "Просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования" Бюджетного кодекса РФ и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования.

При вынесении решения о введении временной финансовой администрации учитывается соотношение просроченных обязательств с собственными доходами соответствующего бюджета, но в данном случае следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса достаточно сложно найти какой-нибудь иной источник, кроме субвенций, который не относился бы к собственным доходам соответствующего бюджета.

Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ решение о введении временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Следует определить, о просроченной задолженности за какой финансовый (отчетный) год идет речь. Очевидно, что должна иметься в виду просроченная задолженность за тот же финансовый год, с собственными доходами за который ее соотносят, то есть речь идет о просроченной задолженности по обязательствам за последний отчетный год.

Согласно п. 4 ст. 168.2 БК РФ под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении Министерства финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности. Следовательно, в качестве второго варианта рассматриваемой задолженности (первый вариант неисполнение долговых обязательств) выступают не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом или органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении Министерства финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Таким образом, бюджетные обязательства - это, во-первых, обязательства за один финансовый год, во-вторых, обязательства, отраженные в бюджете на этот финансовый год. Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Отсюда следует, что накопившиеся за прошлые годы расходные обязательства, не включенные в бюджет текущего финансового года, не признаются бюджетными обязательствами, и их суммарный объем за несколько лет не может быть основанием для применения временной финансовой администрации.

Следует отметить, что само понятие "расходные обязательства" сформулировано таким образом, что их можно трактовать и как бюджетные, и как долговые обязательства. Следовательно, существует опасность, что долговые обязательства могут посчитать дважды - как долговые и как бюджетные. Если их включить в расходы бюджета на конкретный финансовый год, они становятся бюджетными обязательствами. В связи с этим для субъекта Федерации это грозит необоснованным введением временной финансовой администрации.

Для решения вопроса о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность, в связи с которой вводится временная финансовая администрация, возникла вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В данном случае возникает вопрос: как соотносятся просроченная задолженность, которая может возникнуть из-за того, что экономический потенциал субъекта не позволяет увеличивать собственные доходы, или, например, из-за непредвиденных обстоятельств, с действиями или бездействием органов государственной власти субъекта Российской Федерации? Существует ли связь между этими обстоятельствами и как установить, из-за чего действительно возникла просроченная задолженность, стоит ли принимать во внимание персональный состав органов государственной власти субъекта Федерации на момент введения временной финансовой администрации? В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Бюджетном кодексе, п. 5 ст. 168.2, - временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий (законодательного) представительного органа. Следовательно, наличие просроченной задолженности по бюджетным обязательствам с учетом положений Закона, Бюджетного кодекса РФ о возможности оценки их неисполнения только по последнему отчетному году автоматически исключает применение временной финансовой администрации за действия одного персонального состава (созыва) представительного органа в период осуществления полномочий другим персональным составом (созывом).

В п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ устанавливается порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах, утверждения структуры и штатного расписания, финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации, а также порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации. В этой связи можно отметить, что в том случае, если функцию временной финансовой администрации выполняет постоянно действующий орган, вопросы, указанные в п. 6 ст. 168.2, решаются в общеустановленном порядке, а если специально создаваемый - применяются правила п. 6 ст. 168.2 БК РФ.

Что называют временной финансовой администрацией? Это орган государственной власти (исполнительной), который наделен полномочиями проводить определенные мероприятия, направленные на восстановление платежеспособности проблемного субъекта.

Данная администрация может быть введена по решению арбитражного суда (ВАС) по отношению к какому-либо региону. В отношении муниципального образования может принимать решения арбитражный суд субъекта РФ.

Такое решение буде обоснованным, если у муниципального образования или какого-то субъекта РФ будет просроченная задолженность по исполнению финансовых обязательств (бюджетного характера или долгового), и если у ответчика нет встречного требования к истцу. Стоит отметить, что размер просроченных обязательств обязательно должен быть больше 30-ти процентов прибыли бюджета данного субъекта в последнем году (отчетном).

Вероятность введения такой процедуры банкротства наиболее высока в селах и небольших городах.

У закона, регулирующего данную процедуру, есть и некоторые пробелы. Например, он учитывает погашение долга субъекта, но не принимает во внимание перспективное планирование. Проще говоря, введение процедуры банкротства не будет направлено на формирование базы, способствующей росту собственных доходов определенного субъекта. Хотя в законе есть пункт, в котором прописано, что в плане введенной процедуры должны быть меры, направленные на оздоровление муниципальных финансов.

Но, эта мера должна подкрепляться мероприятиями, обеспечивающими стабильность налоговой сферы. Ведь в каждом регионе отраслевая направленность организаций своя, которая изменяется в зависимости от географического расположения территории субъекта. Основную часть местных бюджетов составляют средства, полученные от налоговых платежей (а также неналоговых), являющихся результатом хозяйственной деятельности данных организаций.

Также необходимо предусмотреть меры по развитию других отраслей экономики.

Материал опубликован помощником арбитражного управляющего Казаковой О.В. При возникновении правильности толкования информации и соответствия нормативно-правовым актам РФ, просьба обращаться непосредственно к профессиональному арбитражному управляющему, руководителю проекта – Петрову Андрею Александровичу.

УДК 342.51

С.В. КОВПАК,
аспирант кафедры финансового права ГУ «Высшая школа экономики»

В статье освещается проблема нормативного регулирования временной финансовой администрации в системе органов исполнительной власти; проанализировано законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в указанной сфере; раскрываются системные недостатки правового регулирования и причины их возникновения; содержатся рекомендации, направленные на трансформацию действующего законодательства в указанной области.
Ключевые слова: временная финансовая администрация, бюджетное право, административная реформа.

Temporary financial administration in the system and structure of the bodies of the executive power.
The aim of this article is to consider the problem of the legal regulation of the temporary financial administration in the system and structure of the executive power.
Analyzing the legislation of the Russian Federation and the subjects of the Russian Federation in the mentioned sphere the author indicates not only the systemic drawbacks of the legal regulation, but also explains the reasons of their appearance.
The article contains recommendations concerning the transformation of the current legislation.
Keywords: temporary financial administration, budget law, administrative reform.

Согласно ст. 168.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) временная финансовая администрация - федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).
Определение федеральным законодателем временной финансовой администрации как органа исполнительной власти свидетельствует о том, что данный субъект власти стал частью системы органов исполнительной власти, поскольку согласно требованиям формальной логики не может существовать изолированно от нее.
В то же время очевидно: в действующей системе правового регулирования положения ст. 168.1 БК РФ порождают правовую неопределенность в вопросе о статусе и месте временной финансовой администрации в системе органов исполнительной власти федерального и регионального уровней.
«По смыслу статьи непонятно, что это за орган исполнительной власти, конкретно в статье этот орган не определен, из чего следует, что это или Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или этот орган еще не создан».
На федеральном уровне структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 314), согласно п. 1 которого в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Основой концепции структуры федеральных органов исполнительной власти является «разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций по разным органам».
Согласно положениям Указа № 314 регулятивные функции - прерогатива федеральных министерств, контрольно-надзорные полномочия закреплены за федеральными службами, управление государственным имуществом и оказание государственных услуг, соответственно, составляет предмет деятельности федеральных агентств. Вместе с тем Указ № 314 допускает изъятия из общего правила о распределении функций между федеральными органами исполнительной власти в случаях, когда последние установлены указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Очевидно, что такие исключения из общей концепции Указа № 314 о распределении функций между федеральными органами исполнительной власти могут содержаться непосредственно в федеральных законах.
В зависимости от возложенных на федеральный орган исполнительной власти функций Указом № 314 установлен объем полномочий, необходимый для их реализации, разрешены вопросы ведомственной принадлежности и взаимодействия между такими органами, определен порядок назначения на должность (освобождения от должности) руководителей (их заместителей) федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам. Детальное регулирование данных вопросов находит свое отражение в принятых в соответствии с Указом № 314 положениях о федеральных органах исполнительной властии регламентах федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, вновь создаваемый орган исполнительной власти в формах (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство), предусмотренных Указом № 314, подпадает под действие его правового регулирования.
Очевидно, что действующее законодательство не позволяет классифицировать и идентифицировать временную финансовую администрацию в системе федеральных органов исполнительной власти, что делает невозможным распространить на нее правовое регулирование Указа № 314.
Следовательно, разрешение правовой неопределенности в вопросе о форме и статусе временной финансовой администрации среди прочих федеральных органов исполнительной власти представляет собой необходимое условие для реализации возложенных на данный государственный орган функций.
В научной литературе сформировано два подхода к разрешению указанной проблемы.
Первый предполагает возложение функций временной финансовой администрации, определенных БК РФ, на уже функционирующий в рамках Указа № 314 федеральный орган исполнительной власти, не изменяя системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
«Реализация полномочий временной финансовой администрации не требует создания специального органа исполнительной власти, поскольку введение рассматриваемого института является вынужденной (чрезвычайной) мерой реагирования государства на финансовую не-
стабильность субъекта РФ или муниципального образования, а не постоянно реализуемой функции государства… Полномочия временной финансовой администрации могут выполнять созданные органы исполнительной власти федерального или регионального уровня соответственно».
Идея второй концепции предполагает создание качественно нового федерального органа исполнительной власти, изменив тем самым систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.
«Если создать новый орган по осуществлению полномочий временной финансовой администрации, то он должен иметь статус федерального органа исполнительной власти и быть включен в структуру федеральных органов исполнительной власти».
По мнению А.Н. Черткова, «в принципе не исключены оба эти подхода… Необходимо отметить, что если осуществление полномочий временной финансовой администрации будет возлагаться на уже существующий орган (например, на Министерство финансов Российской Федерации), необходимо включение в положение об этом министерстве в части определения его компетенции следующего положения: «осуществляет полномочия временной финансовой администрации». Для осуществления конкретных полномочий временной финансовой администрации в соответствующем органе государственной власти (Минфине) может, как представляется, формироваться специальное структурное подразделение».
На наш взгляд, более реалистичным с точки зрения реализации полномочий временной
финансовой администрации представляется второй вариант. Очевидно, что временная финансовая администрация как инструмент федерального вмешательства обладает определенной спецификой по сравнению с традиционными (министерство, служба, агентство) федеральными органами исполнительной власти.
«Следовательно, временная финансовая администрация имеет сложную правовую природу, сочетающую элементы федерального вмешательства, конституционной ответственности и механизма финансового регулирования бюджетной деятельности субъектов Российской Федерации...» Федеральный законодатель, уполномочив временную финансовую администрацию на осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, намеренно сконцентрировал и закрепил за ней комплекс
нормотворческих, административно-организационных и контрольно-надзорных функций.
Вместе с тем в действующей системе федеральных органов исполнительной власти возложение на государственный орган различных функций представляет собой изъятие из общего правила. Следовательно, слияние функций временной финансовой администрации с функциями федерального органа исполнительной власти, действующего в рамках системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, неминуемо приведет к концентрации у такого субъекта власти разнофункционального объема государственных полномочий.
Очевидно, что наделенный таким объемом разнохарактерных полномочий государственный орган будет персоной non grata в существующей парадигме системы федеральных органов исполнительной власти. Разрешение данного противоречия возможно лишь путем трансформации структуры федеральных органов исполнительной власти посредством включения временной финансовой администрации в систему федеральных органов исполнительной власти в качестве самостоятельного субъекта власти с присущими только ему властными функциями.
Необходимо отметить, что изменение типологии федеральных органов исполнительной власти представляется весьма реалистичным, поскольку нацелено на создание оптимальной системы государственного управления в сфере реализации установленных бюджетным законодательством России властных полномочий Российской Федерации. Тем более что, по мнению большинства специалистов в сфере реформирования государственного управления, «административная реформа в Российской Федерации еще далека от завершения…».
Косвенно в пользу второго подхода также свидетельствует ряд нормативных правовых актов Российской Федерации, предметом регулирования которых являются общественные отношения по поводу функционирования и организации деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.
Несмотря на то, что в сформулированной В.Н. Чертковым позиции не нашла своего отражения проблематика соотношения статуса руководителя финансового органа России и главы временной финансовой администрации, ее логическое завершение предполагает совпадение в одном лице министра финансов Российской Федерации и руководителя временной финансовой администрации либо замещение руководителем временной финансовой администрации должности руководителя структурного подразделения Минфина России.
Однако согласно ст. 9 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Применительно к назначению на должность министра финансов Российской Федерации данная общая норма имплементирована в п. 8 раздела III Положения о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329).
Между тем согласно п. 1 Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельно-
сти временной финансовой администрации и
организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 03.10.2006 № 599; далее - Положение о временной финансовой администрации) назначение главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, осуществляется Правительством РФ по представлению Минфина России после принятия в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения о введении в субъекте Российской Федерации финансовой администрации.
Пунктом 1.9. Регламента Министерства финансов Российской Федерации (утв. приказом Минфина России от 23.03.2005 № 45н) установлено, что структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности. В то же время, как следует из содержания п. 1.19 данного регламента, директора департаментов министерства назначаются на должность и освобождаются от должности министром, подчиняются министру и заместителям министра (в соответствии с распределением обязанностей).
Системное толкование ст. 168.1 и п. 2 ст. 168.3 БК РФ позволяет сделать вывод, что глава временной финансовой администрации является руководителем федерального органа исполнительной власти (временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации), несущим персональную ответственность за исполнение возложенных на данный орган действующим законодательством полномочий.
Следовательно, назначение на должность руководителя временной финансовой администрации Правительством РФ по представлению министра финансов РФ и невозможность замещения последним должности руководителя структурного подразделения Минфина России не позволяет распространить приведенную выше концепцию Н.А. Черткова о возложении функции временной финансовой администрации на Министерство финансов РФ (как, впрочем, и на любое другое министерство) путем передачи функций временной финансовой администрации и формирования соответствующего структурного подразделения.
Поскольку «правовой статус временной финансовой администрации в муниципальном образовании не имеет существенных отличий от положения временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации» неразрешенность вопроса о статусе временной финансовой администрации в системе федеральных органов исполнительной власти во многом предопределяет отсутствие единообразного подхода в отношении места временной финансовой администрации в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Возможно, именно по этой причине в большинстве субъектов Российской Федерации вопросы статуса и места временной финансовой администрации в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не нашли своего отражения в региональном законодательстве.
Анализ источников права регионального уровня, касающихся нормативного правового регулирования правоотношений по поводу осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации, свидетельствует о том, что в большинстве субъектов Российской Федерации имплементированы несовершенные законодательные конструкции федерального уровня, не позволяющие идентифицировать данный орган власти субъекта Российской Федерации среди прочих региональных органов исполнительной власти.
В частности, законодательство большинства субъектов Российской Федерации практически дословно воспроизводит нормы Положения о временной финансовой администрации. В качестве иллюстрации настоящего довода можно сослаться на п. 1 Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Курганской области, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) местных бюджетов муниципальных образований Курганской области (утв. постановлением Правительства Курганской области от 10.06.2008 № 225), согласно которому назначение главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Курганской области, осуществляется Правительством Курганской области по представлению Финансового управления Курганской области после принятия в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения о введении в муниципальном образовании Курганской области финансовой администрации.
По нашему мнению, стоит критически отнестись к такому формальному воспроизведению правотворческими институтами субъектов Российской Федерации федерального регулирования, поскольку налицо преобладание второстепенных, факультативных вопросов при отсутствии ответа на главный: о месте временной финансовой администрации в системе органов исполнительной власти регионального уровня.
Отрадно заметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации предприняты попытки детерминировать временную финансовую администрацию.
В частности, в соответствии с п. 1 Постановления Кабинета министров Чувашской Республики от 30.09.2008 № 298 «Вопросы временной финансовой администрации при осуществлении мер по восстановлению платежеспособности муниципального образования» уполномоченным органом исполнительной власти Чувашской Республики по осуществлению полномочий временной финансовой администрации, вводимой в муниципальном образовании, является Министерство финансов Чувашской Республики.
Пунктом 2.21 Положения о Министерстве финансов Хабаровского края (утв. постановлением Правительства Хабаровского края от 23.01.2008 № 18-пр) определено, что к полномочиям Министерства финансов Хабаровского края отнесено осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления края при введении временной финансовой администрации в порядке, установленном БК РФ.
Схожее по нормативному содержанию положение содержится в Положении о Министерстве финансов Республики Мордовия (утв. постановлением Правительства Республики Мордовия от 28.04.2008 № 175). Данным нормативным правовым актом также установлено, что финансовый орган Республики Мордовия осуществляет полномочия временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Республики Мордова.
Законодательство Новосибирской области определяет временную финансовую администрацию, вводимую в муниципальных образованиях Новосибирской области в качестве территориального исполнительного органа государственной власти Новосибирской области. Причем согласно п. 1 ст. 8 Закона Новосибирской области от 03.03.2003 № 168-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области» территориальные органы - органы специальной компетенции, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в подведомственных им сферах государственного управления на определенной части территории Новосибирской области.
Попытка идентифицировать временную финансовую администрацию предпринята в Ростовской области. Согласно законодательству данного региона временная финансовая администрация, вводимая в муниципальных образованиях, является областным органом исполнительной власти со статусом департамента. В соответствии со ст. 62 Устава Ростовской области от 16 октября 2001 г. департаменты наряду с министерствами, управлениями, комитетами, комиссиями входят в систему областных органов исполнительной власти, возглавляемых администрацией Ростовской области.
Исследование содержания правового режима временного финансового управления в публично-правовом образовании позволяет критически взглянуть на предложенную федеральным (региональным) законодателем модель правового регулирования осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Анализ положений действующего законодательства в указанной выше сфере свидетельствует о том, что ему присущи недостатки нормативного регулирования, к числу которых КС РФ относит несогласованность между различными правовыми актами, слабую аналитическую и прогностическую оценку последствий принимаемых нормативных актов, бессистемность в их разработке, нечеткость формулировок, законодательный пробел.
Поскольку временная финансовая администрация выступает основой правого режима временного финансового управления в публично-правовом образовании, преодоление
федеральным (региональным) законодателем вышеуказанных недостатков является условием реализации важной государственной функции, направленной на устранение последствий неплатежеспособности публично-правовых образований, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

Библиография
1 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л.Л. Арзуманова, Н.М. Артемов, Е.М. Амшарина / Под ред. Е.Ю. Грачевой. - М., 2009. С. 375.
2 Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. Новая система и структура органов исполнительной власти: справочно-учебное пособие. - М., 2005.
3 См., например: п. 8 ст. 61 НК РФ, согласно которому регулятивные полномочия по определению порядка изменения срока уплаты налога и сбора налоговыми органами закреплены за федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов (Федеральная налоговая служба).
4 См., например: Положение о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ
от 30.06.2004 № 329).
5 См., например: Регламент Министерства финансов Российской Федерации (утв. Министерством финансов Российской Федерации от 23.03.2005 № 45н).
6 См. подробнее: Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. № 3. 2005.
7 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Ю.А. Крохина. - М., 2008. С. 662.
8 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный). С. 375.
3 Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 8.
10 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. С. 662.
11 Административная реформа в России: Науч.-практич. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М., 2006.
12 Васюнина М.Л. Правовые основы организации временной финансовой администрации в субъекте РФ или муниципальном образовании // Финансы и кредит. 2006. № 5. С. 31.
13 См: Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Новосибирской области, утверждения структуры и штатного расписания временной финансовой администрации (утв. постановлением Администрации Новосибирской области от 27.02.2008 № 48-па).
14 См: Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения ее структуры и штатного расписания, а также организации проведения проверки
(аудита) местных бюджетов (утв. постановлением Администрации Ростовской области от 04.08.2008 № 387).
15 См. подробнее: Ковпак С.В. О некоторых проблемах нормативного правового регулирования введения временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Реформы и право. 2009. № 1; Он же. Введение временной финансовой администрации в публично-правовом образовании: проблемы правового регулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 6.
16 См. подробнее: решение КС РФ от 21.04.2009 «Об информации об исполнении решений Конституционного суда Российской Федерации» // www.ksrf.ru

Временная финансовая администрация может вводиться в субъектах федерации и в муниципальных образованиях в случае их не платежеспособности (банкротство).

В соот. со ст. 168.1 временная фин. администрация – фед. орган исполнительной власти (исполнительный ОГВ субъекта РФ), уполномоченный Правительством РФ (высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниц. образования), оказывать содействие фед. ОГВ (ОГВ субъектов РФ) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий ОГВ субъектов РФ (ОМС), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных ОГВ субъектов РФ (местной администрации).

Временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниц. образовании) вводится на срок до 1 года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниц. образования) в порядке, установленном фед. законом.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте РФ подается в Высший Арбитражный Суд РФ Правительством РФ.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниц. образовании подается в арбитражный суд субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ) и (или) представительным органом муниц. образования, главой муниц. образования.

Решение Высшего Арбитражного Суда РФ о введении временной фин. администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном фин. году при условии выполнения бюджетных обязательств фед. бюджета перед бюджетом субъекта РФ.

Временная финансовая администрация берет под контроль исполнение бюджетов субъектов Федерации или муниц. образований, совместно с руководством субъекта Федерации или муниц. образования, разрабатывает план оздоровления финансов после утверждения которого принимается к исполнению под контролем временной финансовой администрации.

При введении временной финансовой администрации контроль за исполнением бюджета также осуществляется со стороны Счетной Палаты и Минфина.

Временная финансовая администрация, введенная в субъекте РФ (муниц. образовании), осуществляет следующие полномочия:

• - организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством РФ (высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ);
• - организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, предусмотренном фед. законом;
• - разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниц. образования) в соот. со статьей 168.4 БК РФ;
• - разрабатывает и представляет в ОГВ субъекта РФ (ОМС) проекты нормативных правовых актов ОГВ субъекта РФ (муниц. правовых актов муниц. образований), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниц. образования), утвержденным Высшим Арбитражным Судом РФ (арбитражным судом);
• - в случае, если подготовленный временной фин. администрацией проект закона субъекта РФ (муниц. правового акта представительного органа муниц. образования) о внесении изменений в закон (решение) о соответствующем бюджете на текущий/очередной фин. год (текущий/очередной фин. год и плановый период) не принят в течение одного месяца со дня его представления временной фин. администрацией в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ (представительный орган муниц. образования) либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной фин. администрации, представляет в Правительство РФ (высший исполнительный ОГВ субъекта РФ) соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу (орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ) и утверждения фед. законом (законом субъекта РФи);
• - в случае, если представленные временной фин. администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных ОГВ субъекта РФ (муниц. правовых актов) не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной фин. администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной фин. администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов (муниц. правовых актов местной администрации муниц. образований);
• - осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниц. образования), утвержденного Высшим Арбитражным Судом РФ (арбитражным судом), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниц. правовых актов);
• - осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта РФ (местного бюджета);
• - осуществляет иные полномочия, предусмотренные БК РФ и другими фед. законами.